农村土地确权登记争议:“以租代征”等违法用地如何确权?

开展农村土地确权登记颁证，是全面深化农村改革、赋予农民财产权利的一项重大决策。但是，当“以租代征”等违法用地遇上这一轮农村土地确权登记，却引来争议不断。违法用地到底该不该确权，如何确权？记者调查发现，目前，全国各地在实际操作上有所差异，有关各方的态度也截然不同。

南京江宁：农民拿到了证却找不地

村民质疑领到了“假”证

南京市江宁区汤山街道作厂社区村民高运芳告诉记者，2004年初，汤山镇政府以村民所在村村委会的名义，流转了部分集体土地用于建设汤山高新技术产业园。其中，就包括他承包的八亩多农田。“你光发个证给我有什么用？”十几年过去了，当高运芳拿着新颁发的农村土地承包经营权证来到园区时，已经找不到当初的农田了。这里要么盖了房子，要么建了水泥马路。对于这样的现状，村民皇甫泽林也有些无奈，“现在你发的这个证是个“假”证，对不对？你光有这个证你没有实际土地。”

国土所：当年违法用地是大气候

我国《土地管理法》规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理相关审批手续。汤山高新技术产业园相关工作人员告诉记者，目前，已在园区落户的企业都办好了农用地转建设用地的审批手续，剩下还有部分土地继续流转，暂时没有办理相关审批手续。比如，园区内的道路、绿化以及其它附属设施。既然土地没有完全被征收，为何工业园就已经先建起来了呢？“这个要搞肯定是一揽子先搞，然后逐步地再来征地，哪家工业园不是这样搞啊？”面对记者质疑，该工作人员如是回复道。

近年来，一些地方以租用农民集体土地为名，“以租代征”擅自将农用地用于非农建设。对于这类违法用地行为，国家有关部门一直明令禁止。对于汤山高新技术产业园未批先建的行为，当地国土部门是否知情呢？汤山国土资源所一位负责人表示，当时，有些领导干部为了政绩，法治意识不强。

负责人：哎，我们感觉到虽然不对，但是有时候也很无奈。

记者：按理来讲，国土部门见到违法用地就应该查处啊？

负责人：前面国土的人查处的、执行（法）的情况，我们也不好讲什么的，有可能大气候都在那边。

农业部门：确股、确权、不确地？

农用地进行非农建设改变了地貌，农民的承包地确权后如何确认准确的位置呢？南京市农业委员会官网上公布的资料显示，随着城市化、工业化进程的推进，开发区、工业集中区以及新城区周边地区存在占用一定数量的农民承包地的行为，对占用农用地采取逐年支付租金方式的进行非农建设的，可以只登记面积和相对位置。汤山街道作厂社区居委会负责确权登记的工作人员举例向记者解释。

工作人员：比方讲，他们村上有30户人家，这30户人家排个顺序，然后他划一块，我划一块，这样相对位置就出来了。

记者：它只是一个在纸上的位置？

工作人员：恩，对了。

记者：跟实际地块是不符的？

工作人员：不符。它不是嘛，确股、确权、不确地。

记者：那就会导致他想耕种也没法耕种啊？

工作人员：耕种是不存在了，它等于每年租金继续付给你。

记者注意到，按照当年村委会与高运芳等农民签订的流转协议，每亩承包农田1年的租金为600元。奇怪的是，租赁期限竟然以当地撤销生产队为准。据了解，现在当地每亩农田一年的流转租金涨到了700元。但是，由于没有明确的租赁期限，高运芳等农民疑惑，如果30年土地承包期限到期后，当地依然没有撤销生产队该怎么办？

争议：先确权后处置，还是先处置后确权？

农业系统工作人员：先确权登记更保障农民权益

苏南某设区市市委农工办相关负责人指出，改革开放早期和中期，全国上下以经济发展为中心，集体建设用地和农用地的合法征用速度达不到经济发展对土地的需求，全国各地不同程度多存在未经国土资源管理部门批准，提前使用土地指标的问题。对此，当地仍然按农用承包地进行确权登记。在这名负责人看来，由于历史原因，造成农村集体土地的用途事实上发生了改变，但在法理上，土地的性质并没有依法变更，依然属于农民的承包地，没有理由不予确权登记。

该负责人：法律上它是耕地啊，那我按照规定来，现在你还是耕地我必须确。

记者：那人家说你是不是应该先查处违规用地再进行确权？

该负责人：要发展经济你怎么弄？你把那个厂房扒掉，然后把它复垦，可现实呢？也不现实啊。

记者了解到，鉴于违法用地上的地貌已经发生变化，该地采用了“确股、确利”的方式予以确权登记。待土地用途正式改变后再按有关政策对农户进行补偿，并从农户确权面积中进行扣除。而在连云港某地开发区，当地针对“以租代征”等违法用地，明确采用“确权确股不确地”的办法予以确权登记。

处理土地违法行为，要么彻底复垦，要么依法征用。但是实际上，复垦的可操作性不大，而用地指标有限，通常要有一个等待的过程。连云港市委农工办相关工作人员认为，从长远来看，先对违法用地进行确权登记，更有利于保护农民的土地承包权益。“这个过程，有的是短暂的，有的可能是比较长的。在这个比较长的这个时段内，农民的利益如何得到保障。那么与其这样，我们还不如先把权利确给他，然后把流转的费用拿给他，等到征用的时候，再把钱补给他。”

土地系统工作人员：先确权登记存隐患

查处违法用地，是国土部门的职责所在。南京某基层国土所一位工作人员认为，土地权属争议尚未解决的、土地违法违规行为尚未处理或正在处理的，有关部门应当调查汇总，然后分类处理。“按理来讲，它这个发证这块呢，不能讲上面要求我发证，我就把这个证发下去，发过证以后你带来的隐患和矛盾你不管，这个不行。（土地）没有动的这块和实际已经变化的这块应该分类处理。”

另一位来自基层国土部门的相关人士认为，在违法用地没有得到处置的情况下，进行确权登记颁证，可能会引发新的社会矛盾和纠纷，最终损害农民的利益。

“比如说啊，以后承包经营权证可以抵押贷款或者什么东西了，我办抵押贷款的部门或者银行要不要去看现地啊，现地不存在嘛，跟事实不符嘛，你这个还有（贷款）权利啊，没有权利啊。”

专家学者：违法用地应暂缓确权

中国社会科学院农村发展研究所研究员王小映认为，违法用地应当暂缓确权。已确权登记颁证的，农民可以向有关部门主张，收回自己的承包地并要求用地方恢复土地原貌。“违法转用用途的、违法搞建设的，还有土地权属纠纷的，都要暂缓登记。如果你是违法转用的话，你现在确了用什么用啊？确了的话农民的土地权益实现不了了，它已经不符合土地承包经营权本来的（用地）要求了。”

违法必究，执法必严。在南京大学法学院邱鹭风教授看来，违法用地没有得到纠正的情况下，先进行确权登记，不但背离了《物权法》、《土地承包法》的有关要求，而且还可能会助长违法用地的不正之风。“在一个土地使用权混乱的状况下，去搞所谓的土地确权、确股、确利，一定要慎重。如果是违规用地，必须要坚决纠正，否则可能会起到变相鼓励违规使用土地的不良后果。”

省农委：江苏暂未出台细则

公开资料显示，安徽、吉林等省份明确规定，以兴办“乡镇企业”、“乡村公共设施和公益事业建设”为名，非法占用或租用农民集体土地进行非农业建设的；“以租代征”使用农民集体土地进行非农业建设的；不予登记发证或暂缓确权登记。江苏省农村合作经济经营管理站工作人员告诉记者，目前，江苏省还没有出台统一、细致的规定，是否需要暂缓登记由各区县根据实际情况自行决定。“省里面它没有作一个统一的很细化的标准，就是说什么情况下你必须要暂不确权。因为它这个暂不确权认定的权力还是在区里面、县里面，一般就是它历史遗留问题比较多，有一些矛盾不好调解、不好处理的，你可以申请暂不确权。”

针对上述问题，江苏省农委农村合作经济经营管理站工作人员表示，将向主管领导汇报，并会同有关部门研究处理。