土地改革是为了改什么？

按照十八届三中全会《决定》的总体部署，本次土地改革的核心应该是改土地资源计划配置为市场配置，而不是就个别制度安排作“头痛医头，脚痛医脚”式的改革。

自改革开放后，中国的土地制度一直没有停下调整的步伐。最近的一次改革尝试，是2015年开展了15个集体经营性建设用地流转试点、15个宅基地管理制度改革试点和3个征地制度改革试点。

但从试点实践看，宅基地使用权仍不能入市流转；符合规划和用途管制的存量集体经营性建设用地总量少、地块小、分布散，价格由政府决定，还要从中征收土地增值收益调节金，形不成开放竞争、城乡统一的建设用地市场，市场也无法对资源配置起决定性作用。

为什么土地制度改革会形成这样的局面？症结在于对现行土地管理制度缺乏深刻的总结和对社会主义市场经济规律缺乏认识，不清楚土地制度改革应当改什么，怎么改。

土地变迁30年

改革开放后，1980年－1984年农村推行联产承包制，在集体土地上设置了承包经营权。随着乡镇企业崛起，又自发设置了建设用地使用权（即开发权、发展权）供乡镇企业使用。

1987年深圳批租了3宗国有土地使用权，启动了土地使用权交易市场。同期，劳动力市场开放，大批农民和外来城镇居民到东部城市打工，当地村民使用宅基地、集体土地为他们建造廉租廉价房，自发开启了集体土地房地产市场。

1988年，《宪法》和《土地管理法》被修改，规定国有和集体所有土地使用权可以依法转让，为建立土地市场扫除了法律障碍，城乡统一的建设用地市场初见端倪。

1993年中共十四届三中全会作出决议：“建立社会主义市场经济体制……使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，“当前要着重发展生产要素市场”。1994年颁布《城市房地产管理法》，正式建成城市国有建设用地市场。

到了1998年，为保护耕地、严格控制建设用地，《土地管理法》再被修改，并建立起严格的土地用途管制制度，取缔农村业已存在的建设用地市场，把国有建设用地市场变成卖方垄断的土地市场。

虽然2007年中共十七大报告再次强调“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”，同年颁布的《物权法》，也在公有土地上设定四种用益物权，变原来土地“公有公用”为“公有私用”。然而，为《土地管理法》所限，集体土地不能设置建设用地使用权，农村宅基地使用权没有处分、收益权，国有、集体成为两种并不平等的公有制。

2008年十七届三中全会《决定》明确指出要“逐步建立城乡统一的建设用地市场”。但多年过去了，“城乡统一的建设用地市场”仍无大的动静。

2013年中共十八届三中全会《决定》话说得更重：“要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”，“核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，并指出“建设统一开放、竞争有序的市场体系是使市场在资源配置中起决定性作用的基础”。要“大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”。

然而，2014年国土部出版的《新型城镇化之土地制度改革路径》（国土部土地管理制度改革研究小组的研究成果）称，“不能过于强调私权利和过分夸大市场力量”，还要“继续坚持用途管制、土地征收、有偿使用三大核心制度”。三中全会《决定》几经解读，“城乡统一的建设用地市场”被限定建在符合规划和用途管制的存量乡镇企业用地上。

现行土地制度的实质和绩效

作为1998年版《土地管理法》核心的土地用途管制制度，其内涵可以概括为三句话：

取消集体土地业已普遍存在、自发设置的建设用地使用权，限制农村宅基地使用权流动，规定农村集体经济组织之外的非农建设必须使用国有土地，扩大征地范围，由政府垄断建设用地的配置与供给（《土地管理法》第43条、62条、63条）。

政府编制土地利用总体规划，规定规划期末的耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总规模等指令性控制指标，层层分解下达基层，按指标划定土地利用区，确定每块土地的用途，单位与个人必须严格按规划确定的用途使用土地；又编制年度土地利用计划，规定每年新增建设用地量、占用耕地量等控制指标（《土地管理法》第17-20、24条）。

规定一套繁复的行政审批制度，大凡土地用途转变和权属转移要经过行政审批，以保证规划、计划指标的实施。把土地利用的宏观调控变成全面的、严格的个量管理（《土地管理法》第21条、26条、44条、45条、59-62条）。

这套被称为“世界上最严格”的土地用途管制制度，实际上是与市场配置背道而驰的、政府起决定性作用的土地资源行政－计划配置制度。

同时，虽然按《城市房地产管理法》建有国有建设用地市场，但是一个政府卖方垄断的市场。上市的工业用地、房地产用地供应量由政府计划指标确定，用途由政府规定，价格由政府操控，没有竞争性市场所具有的价格形成机制，也不能通过价格波动优化资源配置。可以说有市场，而无市场配置。

这套土地管理制度行之20年间,中国的耕地面积在1980年－1984年为20.95亿亩，到2009年减为20.31亿亩。26年间减少了6460万亩，减幅为3.1％，耕地总量略有减少，基本稳定。各省的耕地面积变化差异很大。黑龙江、内蒙古、吉林、新疆、云南、宁夏、甘肃、广西、西藏、青海10个省份的耕地增加了1.67亿亩，增幅25％。其中仅黑龙江一省就增加6800万亩。其他东中部21个省份，尽管法律进行了严格的保护，耕地还是减少了2.32亿亩，减幅16％。

耕地增加的原因，黑龙江、吉林主要是出于市场对粳米需求量的增长和林区从伐木转向多种经营开发了林区中耕地；内蒙古、云南等省份是出于粮食自给的需要；新疆是出于扩种棉花的需要。而耕地减少原因主要是农业生产结构调整（耕地改为园地和养殖场），工业化、城镇化引致的建设占用和近十多年的平原造林和退耕还林。

就此而言，除政府主导的平原造林和退耕还林外，耕地增减主要是出于市场力量，而非政府规划的结果。实行严格的计划配置制度并没有按规划、计划保住耕地。耕地的减少也没有影响到粮食供给，粮食耕地单产从1983年的每亩233.46公斤提高到2012年的427.3公斤，增产82.2％，保障了粮食安全。

2003年－2012年十年间，政府通过取消集体土地的建设用地使用权，按原农业用途价格征收集体土地，为工业、基础设施建设输送了224万公顷廉价土地。同时，政府获得7.6万亿元土地出让金净收入，以地融资又得到6.5万亿元抵押贷款（2012年贷款余额）。廉价土地和廉价资本供给促进了十年来城市工商业和土地城市化的高速发展，再加上农民工不能市民化，为城市输送了2.6亿廉价劳动力。以劳力、土地、资本三项廉价生产要素供给为支撑，促进了新世纪以来十余年经济高速增长。

现行土地制度确实是要素驱动型发展方式的基石。这也是认为现行土地制度尚有优势、还要坚持的理由，不过，也要看到其负面作用也不小。