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土地管理法修正案:聚焦农民 征地补偿兼顾土地增值收益

发布时间: 2017-06-07 16:23:34

千呼万唤始出来的《中华人民共和国土地管理法(修正案)》(征求意见稿)日前甫一公布,就引发社会各界高度关注。

暨南大学法学院教授、民法学博士李莉向南方日报记者表示,尽管这只是一份征求意见稿,但由于修正案将针对我国当前土地征收制度不完善,农村集体经营性建设用地不能与国有建设用地同等入市、同权同价,宅基地用益物权尚未完整地落实,土地增值收益分配机制不健全等焦点问题进行讨论和修法,因而具有重大意义。

据了解,这是《土地管理法》第四次修改,对于这次修订的目标,国土资源部明确表示,将落实党中央、国务院确定的农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革作为修法的重点,同时配套修改与三项改革相关的内容,并将十多年来土地管理改革实践中的成熟做法适当吸收上升到法律中。

“从目前公开征求意见的修正案来看,总体是很不错的,部分条文修订后对农民权益的保障有明显利好。”不过,李莉认为,由于土地管理法需要平衡的利益太多,有些条文的修改要一步到位也存在现实困难,因而未来仍有进一步提升的空间。

“公共利益”范围引关注

征地一直是农民集体土地进入城市建设用地市场唯一的合法途径。而现行法规定,国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。但是,到底何为公共利益,并没有具体条文加以明确规定。

记者从征求意见稿中看到,本次修改的一大亮点是首次明确界定了土地征收的公共利益,在综合考虑国际立法经验的基础上,与《国有土地上房屋征收与补偿条例》相衔接,将国防和外交、基础设施、公共事业、保障性工程等界定为公共利益(第四十四条)。

李莉表示,本次土地法修改重点是平衡好保障国家发展与维护农民权益的关系,修订案首度界定“公共利益”的范围的确是一大进步——由于第四十四条明确列举了哪些用途属于公共利益,这意味着以后不属于这些范围的,都要退出征地范围。如果按照这一理念,房地产开发等明显的商业项目,应不能再强制征地。但是,我们也看到,《征求意见稿》列举的公共利益范围还包括“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内,由政府为实施城市规划而进行开发建设的需要”这一条款,这其实仍为政府进一步解释留下空间。“假设将来监管不到位,仍有可能回到以前的样子。”

农民住房拆迁补偿有变

这份征求意见稿的第二大亮点是对征地中如何保障农民分享到土地增值收益进行了关注。

根据现行法第四十七条,征收土地按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍;而安置补助费标准为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍,且最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。

“按照农业用途,就算以顶格倍数来算,也没有多少钱。”李莉说,这是现行法律对农民合法权益保障最大的障碍。要突破这一点,就应当考虑以建设用地的标准来补偿失地农民的利益,或者让农民分享到未来土地增值的收益。

而修订案的征求意见稿则提出,征收土地的,按照被征收土地的原用途,兼顾国家、集体、个人合理分享土地增值收益,给予公平合理补偿,保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。本次修改明确要求,区片综合地价应当考虑土地资源条件,土地产值、区位、供求关系,以及经济社会发展水平等因素综合评估确定,并根据社会、经济发展水平,适时调整区片综合地价标准(第四十八条),给予公平合理补偿。

此外,征求意见稿同时提出,农民住房不再作为地上附着物补偿,而是按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则,采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平合理补偿,保障被征地农民的居住权。同时通过安排一定数量的经营性建设用地或者物业,将被征收土地的农村居民纳入相应的医疗、养老社会保障体系等,切实保障被征地农民长远生计。

保障农户宅基地合法权益

这次修法另一关注焦点是,没有宅基地的农二代、农三代,未来将有可能由法律授权县级人民政府来保障他们实现户有所居。记者在这次公开征求意见的修订案中看到,“在城市规划区内、人均土地少、无法实现一户一宅的,县级人民政府应当采取措施,保障农村居民实现户有所居的权利。”此外,本次修改还将宅基地审批权限下放到县、乡,切实保障农民依法取得宅基地的合法权益,并明确“鼓励农民有偿退出宅基地,但腾退的宅基地主要用于本集体内部”。

征求意见稿还针对农村宅基地违法处理难问题,提出对符合规划且符合宅基地使用条件的,责令其改正;对符合规划但不符合宅基地使用条件的,地上建筑物交由农村集体经济组织处置,避免激化农村社会矛盾,减少社会财富浪费。

国土部相关工作人员介绍,目前《征求意见稿》只是处于修改《土地管理法》的部门征求意见阶段,征求意见修订后,国土部将上报国务院法制办,国务院走完相关程序后,再提交至全国人大常委会讨论、审议。

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