英美土地发展权制度的启示

土地发展权制度源于1947年的英国《城乡规划法》，美国于上世纪60年代也开始引用。然而，这两个国家的土地发展权却存在“归公”(英国)和“归私”(美国)的差异，具有很强的代表性。因此，辨析英美土地发展权制度，对改革和完善我国土地管理制度有重要的启迪。

认知土地发展权

土地发展权是土地权利束的重要组成部分，是源自于公权力干预、用于改变土地利用状态的一种权利。传统对土地权利的认识是：拥有土地所有权，就意味着拥有该土地的一切权利。不少发达国家在1947年以前，土地权利设置和管理的重点均在于静态的土地权利，而实现土地开发利用方式的转变主要依赖土地所有权转移交易，包括政府施行的土地征收。1947年，英国颁布的《城乡规划法》创立了土地发展权，明确将“发展”定义为“在地上、地下或地表进行建筑、工程、采矿或其他行动，或使任何建筑物或其他土地的使用上发生任何实质上的变化”，并明确依该法成立的中央土地委员会有权决定是否发放发展许可或者变更土地的用途，此后还相继颁布了《一般性许可开发条例》和《用途种类条例》，进一步明确了政府所管制的开发行为和用途转变的内容，土地发展权就此正式成为一种新的受制于公权力干预、可以单独处分的权利。美国在确立土地发展权制度之前，于上世纪20年代颁布了《标准州区划授权法》，由各州授权地方政府制定区划条例;地方区划条例的执行中，产生了政府和土地所有权人对开发认知的冲突，著名的案例有1926年俄亥俄州欧几里德村与安姆伯勒房地产开发公司之间的诉讼案，美国联邦最高法院判定欧几里德村的区划条例符合宪法，认为政府有权依据行政权对私有土地的利用进行限制，要求土地所有权人应依据区划条例进行开发。直至上世纪60年代，美国引入土地发展权制度，明确作为配合实施区划的手段，隶属于土地所有权的有机组成部分。

设立土地发展权的重要目的在于解决因土地开发管制而产生的利益冲突问题。伴随工业化和城市化的推进，土地开发利用方式多样化，对资源、生态、环境保护的诉求日增，平衡个人利益和公共利益的需求愈发迫切，英美等国纷纷通过规划管制的方式，对土地利用的功能、强度等动态变化进行控制。1909年，英国颁布了首部城市规划法规《住宅、城镇规划诸法》，赋予地方政府对正在开发或有可能用于建筑目的的土地进行事先限制和规划的权力;美国《标准州区划授权法》要求，由各州授权地方政府制定区划条例，将城市划分成各个分区，给予不同的用途、建筑高度、体量以及开放空间面积等的规定。规划管制带来了地块或分区之间的土地价值差异，使土地所有者或因允许开发而获益、或因限制开发而受损，个体间的利益冲突、个体与社会的利益冲突现象频发，规划管制难以真正落实。为此，英国1947年颁布的《城乡规划法》实行了全面的发展许可制度，并将土地发展权及其相关利益实行国有化。同时，为规避将土地发展权收归国有可能引发的社会动乱，建立了一个总额为3亿英镑的基金，用于向提出开发申请但被拒绝的土地权利人进行补偿支付。而美国虽然从英国引进了土地发展权概念，却是将土地发展权的权益私有化，通过市场交易机制，使受损者获得补偿，降低政府征收土地资金压力和诉讼案件的发生。

土地发展权的配置方式

在英国土地发展权国有化制度下，土地发展权配置以开发许可实施来实现。英国规定除非开发行为和项目属于《一般性许可开发条例》的范围，或用途的变更等级符合《用途种类条例》的要求，任何的开发活动都需要向当地城市规划部门递交规划申请，由当地城市规划部门批准并颁发开发许可证。同时，城市规划部门拥有较大的自由裁量权。自由裁量权包括：一是在特定情况下，开发许可审批时有权允许例外情况或调整规划;二是开发许可审批时可通过有条件批准中的附加条件对开发进行控制，可以涉及从开发施工到项目完成后的任何细节，包括选料、外观等。这就意味着，在英国土地发展权“归公”体系下，政府认可的初始土地权利仅限于现状条件下合法的、静态的土地所有权相关权益;一旦进行土地用途或开发强度等变更，即调配土地发展权时，必须进行开发许可申请，不能自行进行发展权转移或交易。

在美国土地发展权私有化制度下，土地发展权配置通过区划法案和灵活的区划管制来实现。在美国，根据《标准州区划授权法》，地方政府通过制订区划法案来主导土地的开发利用，采取核准式的许可制。只要符合区划，非重要项目一般无需审查，申请人即可通过许可核准;重要开发项目和与区划不符合的项目，则需要对申请者提供材料进行严格审核，甚至包括严格的区划调整工作，才可能签发许可。因此，美国基于土地发展权“归私”的体系，将土地发展权的配置确定为区划给予的规划条件。此外，区划刚性较强，在不调整区划的情况下，土地发展权调配往往运用激励区划、发展权转移等方式来解决。

不同管理体制下，中央和地方对土地发展权管控的强弱程度存在差异。在英国，对土地发展权的管控实行自上而下的控制体系，中央和地方都拥有相应的管理权，但中央有着最终的决定权。在规划立法权上，地方规划需遵循中央政府与区域政府所制定的各项规划引导与条例，中央政府可审批区域规划和抽查地方发展规划。在审批权上，当地议会有权力从规划官员手中上调开发申请项目并进行表决，而中央政府也具备“介入权”，将项目的审批权力上调到中央，可以直接影响地方的审批结果。

在美国，土地发展权管控属地方权力，产生冲突通过法律途径解决。在规划立法权方面，国家层面并无统一的规划法规，而地方政府可由各州授权制定区划条例，土地发展权的管控权力属地方所有。在公权力干预方面，美国法院是开发活动合法性的最终裁定者，若开发者对政府区划制定或审批结果不满，或对规划部门认定结果不满，都可上诉法院进行最终判决。地方政府在区划和实际管理中的权限是通过法庭判决来界定的，相应区划编制和实施要充分考虑法律诉讼的影响。

土地发展权收益的实现途径

英国通过税收和规划协议等手段实现土地发展权收益归公，促进土地开发的利益共享。英国自1947年将土地发展权收归国有后，由于政党的轮替，采用过多种方式确保土地发展权收益国有。早期，征税方式较为流行，如：1947年～1952年实施收取发展税，1967年～1970年依土地委员会法案征收改良税，1976年～1985年依土地发展税法案征收土地发展税;后期，采用规划义务与征税相结合的做法。1990年《城乡规划法》明确“规划义务”概念，包含规划协议和申请者提出的单边承诺两种方式，具体可以是付现金、实物或出让某种权益，如：提供政策性住房、开敞空间、交通设施和教育设施等;税收的方式则是指社区基础设施税，即允许英国地方当局向在其管辖区进行新建设项目的开发商筹款，为开发可能导致的道路、学校、医院、绿地及其他基础设施建设需求提供资金。规划义务和社区基础设施税的存在，实质是基于土地发展权收益公有的理念，要求土地开发者必须为社区或周边区域提供基础设施和服务，达成土地开发的利益共享，促进社会福利分配的公平化。

美国通过发展权购买和转移等方式实现土地发展权收益归私，确保私人财产利益不受损。美国通过将土地发展权交易市场化的手段，应对了征收土地所有权的代价过大问题，减轻了政府的财政压力，也有效促进了生态保育地区、农地保护地区与历史古迹保存地区的有效管制。具体操作包括土地发展权的购买和转移两种形式。土地发展权购买指政府提供现金一次性买断某块土地的发展权，所有者只能以当前的用途和强度继续使用该土地;土地发展权转移则是指政府确定土地发展权交易的发送区和接受区，发送区的土地开发往往受到比区划法案要求更为严苛的限制，但允许其将土地发展权出售或转让给接收区获益，同时使接受区获得更大的开发强度。1978年的纽约中央车站判例影响很大，为保护历史文物建筑中央车站，纽约政府不允许中央车站土地所有者改建，法院判定支持这一要求，同时允许其将土地发展权转让给邻近的另一个地块。

英美土地发展权制度对我国的启示

正视我国业已隐性存在的“两级双轨”土地发展权体系。我国《宪法》《物权法》和《土地管理法》等法律并未明确提出土地发展权概念，但是，土地用途管制制度、建设用地规划许可制度、“双轨”土地所有制及其权能差异等客观上构筑了我国的土地发展权控管体系。具体而言，一级土地发展权隐含在中央政府对地方政府、上级政府对下级区域的新增建设用地许可中;二级土地发展权则隐含在地方政府对建设项目用地的规划许可中。与此同时，我国“双轨”土地所有权制度以及对应的公权力差别化管控，使得土地发展权“双轨”特征明显。现阶段，围绕土地开发和建设利用，国家所有土地的土地发展权完整明确，集体所有土地的土地发展权仅存在于兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡(镇)村公共设施和公益事业建设三种情形中。对照英美的土地发展权制度及其形成历程，我国一系列的土地管制制度和英国、美国体系有相近的逻辑，但出于国情和制度的差异，我国隐性存在的土地发展权制度更加综合、更加复杂、更具独特性。

推进空间规划改革，明晰土地发展权管控的前置条件。土地发展权是一项受公权力约束的动态权利，理清各类空间规划对土地开发的管理边界，是构建我国土地发展权制度的基础。现阶段，我国空间规划类型众多，各部门“各自为政”，导致规划布局相互矛盾、审批流程复杂、项目选址难、落地难等一系列问题。显然，只有构建统一的国土空间用途管制体系，划定各类开发空间和保护空间的边界，明确不同性质区域的开发管制规则，促进土地用途管理、开发许可审批的流程和权责的规范化和有序化，才能真解决上述乱象。

让土地发展权于法有据，使之成为市场经济条件下国土空间开发保护的重要工具。我国改革开放以来进行的城乡建设用地增减挂钩、“地票”试验、“三旧改造”、城镇低效用地再开发、“多规合一”试点、空间规划改革等一系列探索，无不涉及到土地发展权问题。英美土地发展权制度的重要启迪在于刚性的公权力干预必须和柔性的土地财产利益分配相结合，公权力干预本身也得边界清晰、于法有据。英美两国正是通过对土地发展权的法定设置，使之在市场经济条件下，政府作用得到更加有效地发挥，借此推动个体利益和公共利益的平衡。因此，我国应在法律上明确土地发展权概念，引入必要的市场化配置机制，使之成为国土空间开发保护制度的一种重要政策工具。这将会有利于推动空间治理体系和治理能力现代化，推动美丽家园建设。